Plan Nacional de Cooperación de la República de Panamá ‘Panamá Coopera 2030’:

Estrategias, objetivos e instrumentos de Cooperación Internacional para Panamá en la era de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Panamá está reconfigurando sus esquemas y metodologías para la Cooperación Internacional en relación al Desarrollo (Cooperación, por brevedad). El Ministerio de Relaciones Exteriores será la entidad rectora y coordinadora de los temas de Cooperación, luego de haberse definido los mismos como parte integral de la política exterior del país. Estos cambios coinciden con el surgimiento de la nueva agenda internacional de desarrollo basada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) con vigencia hasta 2030. Panamá ya cuenta con una trayectoria significativa en este ámbito, manejado en años recientes por el Ministerio de Economía y Finanzas. Las experiencias nacionales de Cooperación en años recientes proyectan una imagen de proyectos puntuales y de actores inconexos, con ciertos logros, pero alejada de un enfoque integrado.

El nuevo Plan Nacional de Cooperación de la República de Panamá (PNC) es el resultado de un amplio proceso participativo de análisis y reflexión, realizado aproximadamente durante un año. El PNC está conformado por elementos de estrategia, operativos e instrumentales orientados a maximizar los resultados de la Cooperación en el corto y mediano plazo, así como para guiar la elaboración de planes de acción plurianuales. El Plan contiene:

  • Una nueva orientación estratégica de la Cooperación basada en una visión nacional de la identidad de Panamá como actor en el panorama de la Cooperación con unos principios orientadores para su implementación, reflejada en la nueva Política Oficial de Cooperación.
  • Unos objetivos de desarrollo, definidos por líneas de acción prioritarias agrupadas por ejes temáticos y actuaciones transversales, y articulados sobre la base de la demanda (actuaciones para el desarrollo en Panamá) y la oferta (actuaciones hacia otros países). Dichos objetivos están alineados con las prioridades nacionales (contenidas en el Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019) e internacionales (ODS).
  • Un nuevo Sistema Nacional de Cooperación Internacional (SNC), con la estabilidad y flexibilidad necesarias para servir al ámbito de la Cooperación de Panamá a mediano y largo plazo.

A corto plazo, la implementación del PNC estará reflejada en el Plan de Acción de Cooperación Internacional (PAC) 2017-2019. La puesta en marcha del SNC constituirá uno de los objetivos centrales del PAC.

Se aspira a que el PNC evolucione hacia una política de Estado, consensuada y dinámica, incorporando aprendizajes, adaptándose a la evolución de las prioridades nacionales y en sintonía con el horizonte estipulado por la agenda de los ODS. Por ello el Plan recibe el nombre de Panamá Coopera 2030.

La figura a continuación representa un esquema del PNC, mostrando sus elementos y la relación entre ellos. Las prioridades de desarrollo, expresadas por el PEG vigente en un periodo determinado y los ODS, informan a las políticas de cooperación. A su vez, dichas políticas y los objetivos de desarrollo seleccionados se reflejan en versiones sucesivas de los PECI, a la vez que determinan la configuración del SNC.

 

El PNC tiene su base conceptual en el paradigma del Desarrollo Humano, definido por el economista y laureado Nobel Amartya Sen como el proceso de ampliación de opciones de las personas para una vida digna a través de la expansión de sus capacidades y su empoderamiento. Las Naciones Unidas usan dicho paradigma de desarrollo desde 1990 cuando se publicó el primer Informe de Desarrollo Humano y se presentó el Índice de Desarrollo Humano como un nuevo indicador de desarrollo para los países. En el contexto de Panamá, las modalidades de Cooperación más relevantes se refieren al fortalecimiento o expansión de capacidades, tanto humanas como institucionales. Concretamente la ‘Cooperación Técnica’, orientada a proporcionar competencias en forma de personal, formación e investigación, para aumentar el nivel de conocimientos, habilidades y aptitudes productivas que contribuyan al Desarrollo Humano, formará el núcleo operativo del PNC.

A su vez, el PNC reconoce que el contexto global en el que se trabajará para lograr sus objetivos de desarrollo está marcado por la ubicuidad de redes en todos los ámbitos (económicos, sociales, políticos, culturales, institucionales, etc.). Las redes se han convertido en la base del tejido socio-económico actual. Partiendo del concepto de ‘Sociedad Red’ como el sistema social de la actual Era de la Información, el desafío para el PNC es alcanzar sus objetivos de desarrollo en el contexto de la Sociedad Red. Para ello, se propone articular una estrategia de Cooperación en la red, caracterizada por la integración de las tecnologías de información y comunicación (TIC), una avanzada gestión del conocimiento, y la participación multi-actor (incluyendo sociedad civil y el sector privado), entre otros elementos.

El contexto nacional de desarrollo proviene de factores geográficos y temporales. La localización física del país en el istmo centroamericano está simbolizada por el Canal de Panamá como punto de tránsito y de encuentro. Panamá posee una población y culturas caracterizadas por la diversidad, y un rico medio natural que incluyen el Corredor Biológico Mesoamericano y la confluencia entre el Pacífico y el Caribe. En cuanto a la situación socio-económica actual, Panamá ha sido clasificada en los últimos años como un país de desarrollo medio-alto, lo que conlleva la disminución significativa de los recursos financieros externos de Cooperación que lleguen al país.

El Plan Estratégico de Gobierno (PEG) 2015-2019 analiza el contexto del país, y plantea avanzar hacia un mayor equilibrio entre equidad social y un crecimiento económico sostenible, para elevar el nivel de vida de todos los panameños, teniendo en cuenta la integración territorial, cultural y étnica del país. El PEG propone implementar esta visión mediante el impulso de acciones orientadas a favorecer la inclusión social y mejorar la competitividad, en el marco de un modelo ambientalmente sostenible. Se identifican seis ámbitos de actuación: (i) Desarrollo Económico; (ii) Inclusión social y calidad de vida; (iii) Refuerzo de las Capacidades Humanas; (iv) Infraestructuras; (v) Ordenamiento, desarrollo territorial y sostenibilidad ambiental; y (vi) Fortalecimiento Institucional y Gobernanza.

Los atributos principales de la estrategia de Cooperación del PNC se resumen como sigue:

  • Alineación proactiva con prioridades oficiales de desarrollo nacional e internacional, – una de cuyas derivaciones es el objetivo de eliminar la pobreza extrema en Panamá, a lo sumo para el 2030.
  • Reducción de la desigualdad, posiblemente este es el principal desafío para el desarrollo nacional.
  • Doble rol para Panamá en la demanda y la oferta de servicios de Cooperación, con el establecimiento de un hub/puente de Cooperación para América Latina y el Caribe.
  • Cooperación basada en el conocimiento, para una economía del conocimiento.
  • Creación y consolidación de un Sistema Nacional de Cooperación moderno y adaptable a cambios futuros.
  • Cooperación basada en redes y conexiones, que promueva la colaboración entre actores de desarrollo y la participación multi-actor (y evite el aislamiento y el efecto ‘isla’).
  • Incorporación de la Cooperación al ámbito de la política exterior, con un rol que forma parte integral de las políticas de Estado.

A su vez, se propone un conjunto de principios que orienten la filosofía y el estilo de trabajo de la Cooperación en el PNC, enunciados como:

 

  • Coherencia (con las políticas nacionales y el marco normativo vigentes).
  • Priorización hacia las personas y grupos sociales más vulnerables. Basada en las reglas de no hacer daño (‘Do no harm’) y de no dejar a nadie atrás (‘Leave no one behind’).
  • Acciones y decisiones basadas en evidencias (datos, información y análisis).
  • Participación (abierta, productiva).
  • Armonización (procurando complementariedad entre actuaciones, evitando duplicaciones y descoordinación).
  • Transparencia (rendición de cuentas, acceso abierto a la información y generación de conocimiento).
  • Ventajas comparativas (como base para decidir áreas y acciones).

Una de las novedades del PNC es que los objetivos de desarrollo parten de una segmentación estratégica de la Cooperación en Panamá basada en oferta y demanda, con mecanismos e instrumentos diferenciados. La demanda se refiere a los flujos internos de Cooperación en los que Panamá emplea recursos (financieros, técnicos, humanos) para implementar programas y proyectos que abordan problemas específicos del desarrollo del país (tales como servicios públicos, medio ambiente, inseguridad, etc.). Dado el estatus de país de renta media y desarrollo alto, la demanda de servicios de Cooperación será previsiblemente financiada en gran medida con fondos nacionales.

La oferta está relacionada con los flujos exteriores de Cooperación a través de acciones que contribuyan al desarrollo en otros países y para las que Panamá pueda desempeñar un rol destacado como promotor, catalista o coordinador. Esta dimensión tendrá características de mayor innovación y apertura, no sólo en las propias acciones sino también en los procesos que permitan su implementación.

Se pueden considerar dos modalidades para la oferta de servicios de Cooperación. La primera sitúa a Panamá como oferente/mediador de Cooperación Sur-Sur, incluyendo las experiencias y capacidades propias de Panamá que tengan valor para otros países (como la logística de carga y transporte, el sistema bancario, el manejo de cuencas hidrográficas o el servicio 311 de atención ciudadana), así como los intercambios entre países a través del hub/puente internacional de Cooperación. La segunda modalidad, de Cooperación Sur-Norte, implica una apuesta más innovadora, prácticamente inédita en el sector de la Cooperación Internacional. Se basa en la oferta y canalización de soluciones de desarrollo del Sur hacia el Norte global. El motivo es que América Latina ya está generando soluciones innovadoras a problemas concretos de desarrollo que pueden ser aplicables a países del Norte (ej. sobre tecnologías educativas, beneficios de la biodiversidad, investigación bioquímica, gobierno abierto, economía colaborativa, derechos indígenas, bienes culturales, etc.). En esta modalidad, el objetivo es que Panamá provea servicios como conector de conocimiento para los flujos de Cooperación Sur-Norte.

Los objetivos de desarrollo del PNC establecen las prioridades temáticas sobre las que se basa la demanda de Cooperación por parte de Panamá. Se articulan a través de ejes de desarrollo, y a cada eje se le asignan un conjunto de posibles líneas de acción. Hay diez ejes temáticos y 2 ejes transversales. Para cada eje temático, el PNC describe el problema de desarrollo que aborda, se identifican posibles líneas de acción, se especifican las prioridades temáticas del PEG y los ODS con los que están alineados y se señalan los principales grupos destinatarios. En los ejes transversales, se describen brevemente las líneas de acción y cómo sus efectos serían aplicables a muchos de los ejes temáticos. La tabla siguiente resume las prioridades temáticas y su vinculación con el PEG y los ODS.

Relación de objetivos de desarrollo (por ejes) PNC y su alineación con PEG/ODS

ODS Ejes temáticos PNC
1. Fin de la pobreza

8. Trabajo decente y crecimiento económico

Eje 1. Una economía sostenible y de oportunidades
2. Hambre cero

3. Salud y bienestar

5. Igualdad de género

6. Agua limpia y saneamiento

10. Reducción de las desigualdades

Eje 2. Una sociedad diversa e inclusiva
Eje 3. Una sociedad igualitaria y equitativa para mujeres y hombres
Eje 5. Unos servicios básicos garantizados
4. Educación de calidad Eje 6. Una educación universal y de calidad, y una cultura diversa y accesible
7. Energía limpia y asequible

9. Industria, innovación, infraestructura

Eje 7. Unas infraestructuras eficientes y unos sistemas de innovación para el bienestar y el desarrollo
11. Ciudades y comunidades sostenibles

12. Producción y consumo responsables

13. Acción por el clima

14. Vida submarina

15. Vida de ecosistemas terrestres

Eje 8. Unas ciudades y comunidades inclusivas e inteligentes
Eje 9. Un medioambiente protegido y sostenible
16. Paz, justicia e instituciones sólidas

17. Alianzas para lograr los objetivos

Eje 4. Una sociedad basada en derechos y segura
Eje 10. Una institucionalidad moderna y democrática a la altura de los retos planteados

El nuevo Sistema Nacional de Cooperación será el instrumento de articulación y coordinación de los actores que participen en la gestión de acciones de Cooperación. Su objetivo es optimizar y hacer eficiente el uso de los recursos de la Cooperación, a la vez que dinamizar las relaciones entre los actores nacionales y la comunidad cooperante sobre la base de las prioridades nacionales. Su establecimiento marcará un hito diferenciador en la evolución del sector de la Cooperación en Panamá, ya que será la primera vez que se empleará un enfoque sistémico para la gestión de la Cooperación, integrador y de avanzada. El establecimiento del SNC es un objetivo especial en sí mismo durante el PAC 2017-2019, para así dotar al país con la capacidad instrumental de implementar las políticas y acciones del PNC. En PACs futuros el SNC estará sujeto a monitoreo y modificaciones para incorporar mejoras y corregir problemas.

A grandes rasgos, el SNC está conformado por cuatro componentes principales, como indica el gráfico: (i) Arquitectura, que define la estructura; (ii) Procesos, que describen los modos de funcionamiento de las actuaciones de Cooperación; (iii) Capacidades, que identifican las capacidades necesarias para el adecuado funcionamiento del Sistema y mecanismos para su fortalecimiento; y (iv) Recursos, tanto financieros como instrumentales (ej. tecnologías). Los objetivos y principales actividades de cada componente se describen como sigue:

C1: Arquitectura

Constituir la estructura institucional del SNC, consolidarlo en su funcionamiento y crear todos los espacios y mecanismos necesarios para su coordinación técnica, el diálogo político y las normas requeridas para su gestión. Será una arquitectura en red, abierta y dotada de flexibilidad para adaptarse a etapas futuras.

C2: Procesos

Definición, uniformidad y optimización de los procesos de gestión para la implementación de la estrategia y las acciones de Cooperación. Es el componente que se ocupa de los procedimientos que rigen el ciclo de proyectos, las metodologías de monitoreo y la evaluación (M&E), la gestión del conocimiento, la gestión administrativa y financiera, y el marco legal para la Cooperación.

  Representación gráfica de los componentes del Sistema Nacional de Cooperación

 

C3: Capacidades

Se deberá contar con personal profesionalizado y capacitado en temas específicos de Cooperación en todas las unidades de Cooperación dentro del Estado, y así como potenciar el talento humano en entidades externas al mismo involucradas en el SNC.

C4: Recursos

Se dispondrá de los recursos que las entidades del SNC requieran para implementar el Plan de Cooperación, particularmente los recursos financieros y las herramientas tecnológicas. Se sistematizará, priorizará y alineará la demanda y la oferta de Cooperación Internacional hacia y desde Panamá.

La Dirección General de Cooperación Internacional (DGCI) del Ministerio de Relaciones Exteriores, como secretaría técnica del SNC, será la unidad responsable de organizar la puesta en marcha del Sistema, especificando las acciones, resultados e indicadores con la Comisión Nacional de Cooperación y el Gabinete de Cooperación.

La gobernanza del SNC se refiere a cómo se gestionará institucionalmente dicho Sistema, incluyendo los roles y las responsabilidades asignadas a entidades claves en el mismo. El SNC estará encabezado por un Gabinete de Cooperación Internacional (CGI), con la responsabilidad de definir y actualizar los lineamientos estratégicos de la Política de Cooperación Internacional, las prioridades para la elaboración del PAC, y el acuerdo político para el impulso de una cartera específica de proyectos de cooperación. El CGI estará constituido a nivel de viceministros de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de Economía y Finanzas, de Presidencia y Contraloría General de la República.

Otras instancias en la estructura institucional del SNC son:

  • Viceministerio de Asuntos Multilaterales y Cooperación. Funciones: diálogo político; diseño de políticas de Cooperación.
  • Comisión Nacional de Cooperación. Funciones: seguimiento al PNC y toma de decisiones sobre su implementación
  • Mesas sectoriales. Funciones: debate e implementación de decisiones estratégicas, definición de portafolios
  • Unidad de Cooperación Técnica en organizaciones. Funciones: coordinación de implementación a nivel de la organización (ej. un ministerio).
  • Juntas de proyectos. Funciones: implementación de proyectos.

El trabajo de Monitoreo, Evaluación y Aprendizaje (ME&A) será una parte esencial de los procesos del SNC, constituyéndose en la base de su Control de Calidad. Dichas acciones no sólo influirán en el buen desempeño del Plan y el propio SNC, sino que además servirán para incidir sobre políticas públicas y decisiones gubernamentales. El PNC considera al ME&A como un instrumento adicional de desarrollo de capacidades a nivel nacional. Se estandarizarán las metodologías de ME&A, teniendo en cuenta los diferentes niveles de capacidad de los actores individuales. Se elaborará y difundirá una guía metodológica de ME&A para la Cooperación en Panamá, acompañada con una serie de actividades y recursos de capacitación permanente.

El PNC reconoce que en la Sociedad Red y la era de la web 2.0, la Comunicación tiene una importancia estratégica para que las organizaciones de desarrollo logren sus objetivos. La Comunicación, tanto interna (entre actores) como externa (hacia público y prensa), es una función fundamental para dinamizar el Sistema Nacional de Cooperación. Las acciones de Comunicación se basarán en un enfoque de información abierta y transparente sobre los proyectos, así como en la implementación del PAC. Se elaborará una estrategia de Comunicación para el SNC, para identificar actores, métodos, herramientas y actividades. La estrategia ayudará a identificar prioridades y productos deseados de Comunicación, y a orientar las limitadas capacidades y recursos para ello.

A modo de reflexión final, es preciso reconocer que el nuevo PNC es ambicioso y supone un salto considerable en base a la situación actual. Se propone con la firme convicción que cada uno de sus elementos es factible y además encaja en el cuadro completo – debido a su enfoque integral. En los umbrales de la Agenda 2030, Panamá manifiesta la voluntad de adecuar los estándares de la Cooperación a las nuevas tendencias, y ocupar un lugar diferenciado en el sistema internacional de Cooperación. El país cuenta con los recursos y las capacidades necesarias para iniciar el camino. Y los resultados se reflejarán en una vida con más calidad y dignidad para todos los panameños – el mejor catalista posible para alimentar el cambio.

 

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